国家工程建设全文强制性标准体系的建立及给水排水专业相关全文强制性标准

作者:赵锂
单位:中国建筑设计院有限公司

 

   我国工程建设标准 (以下简称“标准”) 经过60余年发展, 国家、行业和地方标准已达7 000余项, 形成了覆盖经济社会各领域、工程建设各环节的标准体系, 在保障工程质量安全、促进产业转型升级、强化生态环境保护、推动经济提质增效、提升国际竞争力等方面发挥了重要作用。但与技术更新变化和经济社会发展需求相比, 仍存在着“标准”供给不足、缺失滞后, 部分“标准”老化陈旧、水平不高等问题, “标准”交叉重复矛盾, 特别是涉及健康、安全、卫生及环保的强制性条文矛盾重复, “标准”体系不够合理, 不完全适应社会主义市场经济发展的要求。国家标准、行业标准、地方标准均由政府主导制定, 这些标准中许多应由市场主体遵循市场规律制定, 而国际上通行的团体标准在我国没有法律地位, 市场自主制定、快速反映需求的标准不能有效供给。为落实《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》 (国发[2015]13号) , 进一步改革和健全“标准”体系, 完善工作机制, 住房城乡建设部于2016年8月发布了《关于深化工程建设标准化工作改革的意见》 (建标[2016]166号) , 提出要改革强制性标准:加快制定全文强制性标准, 逐步用全文强制性标准取代现行标准中分散的强制性条文;构建强制性标准体系:应覆盖各类工程项目和建设环节, 实行动态更新维护。2016年住建部已完成国家工程建设标准强制性标准体系, 提出了研编37项全文强制性国家标准。

1 工程建设标准强制性条文

1.1 强制性条文的产生

   自1978年改革开放以来, 我国工程建设发展迅猛, 基本建设投资规模加大。到2000年我国固定资产投资总额为32 619亿元 (2016年已为596 501亿元) , 建筑业完成的总产值和增加值持续增长, 城市建设、住宅建设形势喜人, 人民住房条件、居住环境得到明显改善。这些为国家的经济建设和社会稳定作出了巨大贡献, 但也付出了沉重的代价, 有些地方建设市场秩序混乱, 有法不依、有章不循的现象突出, 严重危及工程质量和安全生产, 给国家财产和人民群众的生命财产安全构成巨大威胁。一些血的教训警示我们, 一定要加强工程建设全过程的管理, 一定要把工程建设和使用过程中的质量、安全隐患消灭在萌芽状态。2000年1月30日, 朱镕基总理签署国务院第279号令, 发布《建设工程质量管理条例》 (以下简称“条例”) 。这是国务院对如何在市场经济条件下, 建立新的建设工程质量管理制度和运行机制做出的重大决定。“条例”第一次对执行工程建设强制性标准做出了严格的规定。不执行工程建设强制性技术标准就是违法, 就要受到相应的处罚。该“条例”的发布实施, 为加强标准实施监督、保证工程质量, 提供了法律依据。

   从1988年我国《标准化法》颁布后的十年间, 批准发布的“标准” (国家+行业+地方) 中强制性标准有2 700多项, 占整个“标准”数量的75% (相应条文15万多条) 。如果按照这样数量庞大的条文去监督处罚, 一是工作量太大, 执行不便;二是突出不了重点。在此背景下, 就需要寻找以较少的条文作为政府重点监管和处罚的依据, 带动标准的贯彻执行。原建设部通过征求专家意见并经反复研究, 采取从已批准的国家、行业标准中带有“必须”和“应”规定的条文中摘录直接涉及人民生命财产安全、人身健康、环境保护和其他公众利益的条文的方式, 形成《工程建设标准强制性条文》 (以下简称“强制性条文”) 。房屋建筑标准强制性条文2000年版摘录强制性条文共1 554条, 仅占相应标准条文总数的5%。2000年以来陆续发布、更新包括城乡规划、城市建设、房屋建筑、工业建筑、水利工程、电力工程、信息工程、水运工程、公路工程、铁道工程、石油和化工建设工程、矿山工程、人防工程、广播电影电视工程和民航机场工程等15部分强制性条文, 覆盖了工程建设的各主要领域。2000年8月原建设部发布《实施工程建设强制性标准监督规定》 (81号部令) , 明确了工程建设强制性标准是指直接涉及工程质量、安全、卫生及环境保护等方面的工程建设标准强制性条文, 从而确立了“强制性条文”的法律地位。

1.2“强制性条文”的作用

1.2.1 实施“强制性条文”是贯彻“条例”的重大举措

   “条例”是国务院对如何在市场经济条件下, 建立新的建设工程质量管理制度和运行机制做出的重大决定, 是国家对不执行强制性标准做出的最为严厉的行政规定, 同时也为强制性标准的全面贯彻实施创造了极为有利的条件。“条例”对强制性标准实施监督的严格规定, 打破了传统的单纯依靠行政管理保证建设工程质量的概念, 开始走上了行政管理和技术规范并重的保证建设工程质量的道路。

1.2.2 编制“强制性条文”是推进工程建设标准体制改革迈出的关键性一步

   我国现行的工程建设标准体制是由《标准化法》规定的强制性标准与推荐性标准相结合的体制, 在建立和完善社会主义市场经济体制和当时应对加入WTO的新形势下, 需要进行改革和完善, 需要与时俱进。

   世界上发达国家大多数采取的是技术法规与技术标准相结合的管理体制。技术法规数量少、重点突出, 执行起来比较明确, 比较方便。为向技术法规过渡而编制的“强制性条文”, 标志着启动了工程建设标准体制的改革, 而且迈出了关键性的一步。

1.2.3“强制性条文”对保证工程质量、安全, 规范建筑市场具有重要的作用

   我国建筑工程行业从1999年开始的建设执法大检查, 将是否执行“强制性条文”作为一项重要内容。从检查情况看, 工程质量问题不容乐观。不论对人为原因造成的, 还是对在自然灾害中垮塌的建设工程都要审查有关单位贯彻执行“强制性条文”的情况, 对违规者要追究法律责任。只有严格贯彻执行“强制性条文”, 才能保证建筑的使用寿命, 才能使建筑经得起自然灾害的检验, 才能确保人民的生命财产安全, 才能使投资发挥最好的效益。

1.2.4 制定和严格执行“强制性条文”是我国应对加入世界贸易组织的重要举措

   技术贸易壁垒协定 (WTO/TBT) 作为非关税协定的重要组成部分, 将技术标准、技术法规和合格评定作为三大技术贸易壁垒。其中, 技术法规是政府颁布的强制性文件, 是国家主权体现;技术标准是竞争的手段。我国的“强制性条文”与WTO/TBT的技术法规等同, 必须执行;我国的推荐性标准与WTO/TBT的技术标准等同, 自愿采用。执行“强制性条文”既能保证工程质量安全、规范建筑市场, 又能切实保护我国民族工业, 应对加入WTO之后的挑战, 维护国家和人民的根本利益。

1.3“强制性条文”的完善

1.3.1“强制性条文”存在的问题

   强制性条文散布于各专业技术标准中, 系统性不够, 且可能存在重复、交叉甚至矛盾。各标准强制性条文的产生是由标准编制组提出, 经审查会专家审查通过后, 再由住建部强制性条文咨询委员会审查。审查会专家可较好地把握技术成熟性和可操作性, 但编制组和审查会专家可能对强制性条文的确定原则理解不深, 或对有关标准的规定 (特别是强制性条文) 不熟悉, 造成提交的强制性条文质量不佳, 或者与相关标准强制性条文重复、交叉甚至矛盾。强制性条文之间有些重复还问题不大, 但内容交叉甚至矛盾则势必造成实施者无所适从, 不利于发挥标准的作用, 更不利于保证质量和责任划分。

1.3.2“强制性条文”形成机制不能完全适应发展的需要

   “强制性条文”在不断充实的过程中, 也存在“强制性条文”确定原则和方式、审查规则等方面不够完善的问题, 造成强制性条文之间重复、交叉、矛盾, 以及强制性条文与非强制性条文界限不清等现象。同时, 由于标准制修订不同步和审查时限要求等因素, 住建部强制性条文咨询委员会有时也无法从总体上平衡, 只能“被动”接受。这些都不能完全适应当前工程建设标准和经济社会发展的需求。

2 国外建筑技术法规

2.1 国外建筑技术法规的组成

   经济发达国家和地区的建筑标准体制一般是由建筑技术法规和建筑技术标准组成。技术法规是法定的依据, 技术标准是技术的基础。建筑技术法规是为确保建筑在设计、施工阶段能达到最低要求和执法措施, 通过立法, 强制执行建筑法规 (包括引用的标准) , 使建筑在整个生命周期内都满足最低性能要求。建筑法规是一系列法律文件, 包括建筑设计、施工和运营不同阶段。主要由三个层次组成:法律、技术法规、技术标准。

   英国的建筑法、建筑条例、建筑技术准则。建筑条例包括两部分:建筑行政管理规定和技术规定。建筑行政管理规定是对建筑全过程的规定, 是从工程准备, 规划申请, 规划审查, 开工许可、施工监理, 隐蔽工程和专业工程如给水工程检查, 到工程竣工验收等各个阶段的建筑工程质量管理的要求。技术规定涉及建筑工程与人民生命财产安全、健康、卫生、环保和其他公众利益等方面而达到的建筑的主要功能标准和质量要求。技术准则是由英国皇家建筑师学会旗下的国家建筑规程研究所发布, 是技术法规要求的延伸与扩充, 是实施导则;是技术解决途径, 是在广泛使用的建筑方法和细节上给出的工作导则;是各种措施, 解决方法中引用的材料以英国标准 (BS) 为主。技术准则提供典型的建筑方案, 当有其他可选择方式, 没有义务强制采纳技术准则的方案。

2.2 启示

   世界上各主要发达国家和地区, 均建立了与其政治体制、法律体系配套的、完整的建筑技术制约体系, 也都编制了独立的“建筑技术法规”。建筑技术法规是以功能性、目标性、性能化为目的, 性能化法规规定的是建筑最后应达到什么样的政策目标、社会预期功能要求、运行要求和性能水平。而我国建筑标准大多是指令性、措施性的, 我国也应建立起与国际接轨的以功能性、性能为目标的, 与我国体制、法律相配套的技术法规体系。

3 全文强制性工程建设标准体系

   国务院《深化标准化工作改革方案》 (国发[2015]13号) 、《贯彻实施〈深化标准化工作改革方案〉行动计划 (2015-2016年) 》 (国办发[2015]67号) 、《强制性标准整合精简工作方案》 (国办发[2016]3号) 等文件, 明确了标准化工作改革目标、任务、职责分工及保障措施等;住建部《关于深化工程建设标准化工作改革的意见》 (建标[2016]166号) 等文件, 提出了改革的总体要求、具体任务和保障措施, 其中明确提出了建立强制性标准体系, 逐步以全文强制性标准替代目前散落在各本标准中的强制性条文。

3.1 全文强制性工程建设标准定位

   全文强制性标准具有强制约束力, 是保障人民生命财产安全、人身健康、工程安全、生态环境安全、公众权益, 以及促进能源资源节约利用、满足社会经济管理等方面的控制性底线要求。强制性标准项目名称统称为技术规范, 相当于技术法规。分为建设项目类规范及技术类规范。建设项目类规范是以工程项目为对象, 以总量规模、规划布局, 以及项目功能、性能和关键技术措施为主要内容的强制性标准。从工程项目整体上进行约束, 明确工程项目立项、建设、运行、拆除各阶段的约束要求, 保障国家方针政策有效落实, 功能性能完善程度, 质量水平满足需求。技术类规范是以技术专业为对象, 以规划、勘察、测量、设计、施工等通用技术要求为主要内容的强制性标准, 从具体专业技术上进行约束, 避免通用技术要求在工程项目类规范中重复, 同时满足政府实施监管的需求。

3.2 强制性标准体系构建原则

   工程建设强制性标准体系要涵盖政府强制控制的所有工程项目。每一项标准的内容, 要“从生到死”, 涵盖工程项目的规划、设计、施工、验收、运行维护、鉴定加固、改造修缮、拆除、废旧利用等全过程。每一项标准的内容, 要涵盖该项目在整个国家工程建设中应具备的规模, 以及布局、功能、技术措施等要求, 要强化工程项目规模、布局、功能、性能要求。以工程建设项目为对象的各项标准之间, 内容不能重复, 有共性要求和规定的, 可编制通用技术规范。通用技术规范的内容, 既要适应新建建筑和设施的需要, 又要适用既有建筑和设施改造的需要, 并尽可能适用各领域的各类工程项目。通用技术规范原则上按专业划分, 但各专业的标准之间, 内容不能重复。

4 给水排水专业全文强制性规范

   国家工程建设强制性标准体系中城乡建设部分设工程建设强制性标准37项, 以代替目前散落在各标准中的强制性条文。其中建设项目类规范与给水排水专业相关的有:《室外给水工程技术规范》、《室外排水工程技术规范》、《居住建筑技术规范》、《公共建筑技术规范》、《特殊建筑技术规范》、《特殊设施技术规范》;通用技术类规范与给水排水专业相关的有:《建筑给水排水与节水技术规范》、《建筑防火技术规范》、《建筑与市政工程抗震技术规范》、《市政管道工程技术规范》、《建筑与市政工程施工质量控制技术规范》等。

4.1《建筑给水排水与节水技术规范》的研编

4.1.1 研编工作总体思路

   (1) 研究国际以及国外发达国家 (以欧洲标准———英国为重点) 建筑技术法则、强制性标准的编制模式、技术内容和条文表现形式、实施方法等, 制定《建筑给水排水与节水技术规范》总体构架, 确定《建筑给水排水与节水技术规范》主要内容、主要依据及逻辑结构。

   (2) 分析研究国家相关法律法规、部门规章、规范性文件等对建筑给水排水与节水在安全、环保、节能、节地、绿色等方面的要求, 并研究将其纳入《建筑给水排水与节水技术规范》的可行性和必要性。

   (3) 分析我国现行工程建设标准中有关建筑给水排水与节水的强制性技术规定 (强制性条文) , 不能有遗漏;梳理、甄别并确定可以纳入《建筑给水排水与节水技术规范》的技术条款以及需要补充完善的技术内容, 达到逻辑性、系统性、完整性要求。

   (4) 《建筑给水排水与节水技术规范》技术内容严格限制在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全及社会经济可持续发展的基本管理要求的范围内, 包括但不限于建筑给水排水与节水强制性基本条款、基本技术参数和技术指标、基本技术措施等。

4.1.2 研编需要遵循的基本原则

   (1) 将建筑给水排水与节水作为一个完成的对象, 应系统完整、可操作性强, 并体现综合性, 为政府部门转变职能、提升市场监管和公共服务水平提供技术支撑。

   (2) 明确对使用安全、卫生健康与环境、节能节水及其他公共利益的规定, 并考虑地方差异。

   (3) 借鉴国外经验, 注重中国特色。

4.1.3 技术内容

   《建筑给水排水与节水技术规范》编制目标是解决强制性标准体系中“项目建设类”标准里重复出现的、强制性的建筑给水排水与节水的技术要求。因此, 研究提出工程建设中符合强制性要求的建筑给水排水与节水基本技术内容至关重要, 包括但不限于下列内容:

   (1) 目标要求:是指为保证工程质量、工程安全、人身安全、保护环境和其他公共利益等做出的预期要达到的目的要求。

   (2) 功能陈述:根据目标要求而应具备的条件 (状况) 或应达到的结果的定性描述, 一个目标要求可以与几个功能陈述相关, 任何一个功能陈述也可以与多个目标要求相关, 功能陈述只规定必须达到的结果, 而不规定如何达到此结果。

   (3) 可接受方案:能够和满足目标要求和功能陈述 (要求) 的具体技术方法或措施。

5 结语

  

   国家标准化改革工作已全面展开, 特别是工程建设标准化工作的推进, 将建立由政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套的新型标准体系, 政府主导制定的标准侧重于保基本, 市场自主制定的标准侧重于提高竞争力。形成让标准成为对质量的“硬约束”, 推动中国经济迈向中高端水平。

    

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